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Una Nueva Agenda Urbana: reflexiones críticas en torno a 'Habitat III' en Quito

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El presidente de Ecuador, Rafael Correa, clausuró la Conferencia Habitat III de la ONU. EFE

La semana pasada tuvo lugar en Quito (Ecuador) la tercera conferencia de Naciones Unidas sobre vivienda y desarrollo urbano sostenible (Habitat III). Con más de 30.0000 asistentes de 167 países, casi un millar de eventos del programa oficial, 460 actividades paralelas y 157 puestos de entidades de todo tipo en el área de exposiciones los organizadores se refieren a la conferencia como un "éxito atronador" a pesar de la críticas de los asistentes sobre la estrechez de las salas y las largas horas de espera - hasta ocho y diez - en las filas de entrada y para la recogida de acreditaciones.

Siguiendo la senda de las conferencias celebradas en Vancouver en 1976 y Estambul en 1996, Habitat III cerró el pasado jueves con la adopción formal de la Nueva Agenda Urbana o Declaración de Quito sobre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles para Todos. Se trata de un documento no vinculante (ni exento de polémica) que aspira a servir de guía para la acción de organizaciones de todo signo y carácter en áreas urbanas.

La de Quito sustituye a la Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos de 1996 después de la cual el derecho a una vivienda digna ha sido reconocido en las constituciones de más de 100 países. La Nueva Agenda Urbana complementa también otros recientes acuerdos globales auspiciados por Naciones Unidas como los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 y el Acuerdo de París sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Habitat III es uno de esos eventos donde grandes acuerdos globales se escenifican una vez cada 20 años. Su escala y complejidad ha sido tal que resulta difícil tener una visión más o menos comprensiva y que haga justicia a todo lo ocurrido en Quito entre el 17 y el 20 de octubre de 2016. Lo que sigue a continuación son algunas impresiones y reflexiones fruto de mi participación en Habitat III como miembro de la delegación australiana y representante de del Centro de Investigaciones Urbanas de RMIT University (Melbourne, Australia) y del Programa de Ciudades del Pacto Mundial de Naciones Unidas.

La Nueva Agenda Urbana es un híbrido entre posiciones no necesariamente compatibles entre sí.

Si uno se ciñe a la letra de la Declaración de Quito es difícil calificar el documento de proyecto (enteramente) neoliberal. Existen numerosas referencias al crecimiento económico como motor de los procesos urbanos, si bien éste aparece en la mayoría de las ocasiones calificado como "sostenible" y algunas veces como "inclusivo" o "equitativo". De igual manera, el texto hace numerosas referencias a la necesidad de mejorar la productividad y eficiencia en el uso de materia, energía y otros factores productivos y de involucrar al sector privado. Por el contrario, las referencias al "mercado" son escasas y son extensivos los llamamientos a acabar con todas las formas de pobreza, desigualdad, discriminación, violencia y degradación ambiental, y por ciudades más inclusivas, limpias y seguras que permitan que todos sus habitantes puedan tener "una vida decente, digna y gratificante que les permite alcanzar todo su potencial de desarrollo humano".

La agenda plantea el interrogante, sin embargo, de hasta qué punto los objetivos de sostenibilidad ambiental y justicia social son compatibles con el mantenimiento del statu quo en el que el crecimiento económico como objetivo de primer orden y las posiciones de poder de diferentes actores no se cuestionan. Esa inconsistencia es quizás también la principal virtud de la Nueva Agenda Urbana: al haber sido redactada con un enfoque consensual, ofrece un punto de encuentro a una multiplicidad de actores con visiones e intereses necesariamente enfrentados.

No todas las voces estaban igualmente representadas, pero había espacios dentro -y sobre todo fuera- de Habitat III para la expresión de diferentes posiciones y sensibilidades.

La redacción de la Nueva Agenda Urbana ha sido criticada por haber estado dirigida por grupos de expertos designados, aunque es también resultado de un proceso consultivo con el que Agencia ONU-Habitat recopiló las contribuciones de colectivos de activistas y académicos entre otros. Al priorizar el consenso, asuntos polémicos como la referencia a los derechos de los grupos LGTBQ fueron eliminados de borradores previos por el bloque de un grupo de 17 países incluyendo Rusia, Bielorrusia y países con población musulmana de África y Asia.

En respuesta al programa oficial, el contraevento paralelo Todas las Voces en Resistencia tuvo lugar en la Universidad Central del Ecuador, a escasos minutos de la sede de Habitat III, y Habitat 3Alternativo estuvo en la sede ecuatoriana de la emblemática Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).

Se reconoce la escala y velocidad de los procesos de urbanización global, que no se cuestionan.

Numerosos ponentes se han referido a las proyecciones de crecimiento de la población urbana que, como hace el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat), prevén que para el año 2030 seis de cada diez personas vivirán en ciudades. La Declaración de Quito identifica la densidad y las economías de escala y aglomeración como atributos positivos netamente urbanos. Intelectuales críticos con el estado de las cosas como Saskia Sassen, presente en Quito, ven las ciudades como hechos positivos, como "espacios en los que aquellos que no tienen poder consiguen hacer su propia historia". Sin embargo ha habido poca discusión sobre los efectos negativos de la escala y densidad urbanas y sobre la percepción de que por encima de unos umbrales se empiezan a producir rendimientos decrecientes. En mi experiencia personal de Habitat III, tan solo el proyecto de megaciudades de Greenpeace introduce una tenue crítica a este modelo de urbanización continuada y aparentemente sin límites.

En Quito se ha hablado también de las relaciones de las ciudades con sus territorios y hinterlands, y sobre la cada vez más tenue línea que separa lo urbano de lo rural. El concepto de urbanización planetaria es fundamental en este punto. Propone que incluso espacios muy alejados de las fronteras administrativas de las ciudades y tradicionalmente denominados "naturales" (océanos, desiertos, bosques, cordilleras, etc.) se han convertido en partes integrales del tejido urbano global ya que su destino está determinado por procesos urbanos incluyendo el incesante consumo de materia, energía e insumos de todo tipo que el funcionamiento de las ciudades requiere.

Se perciben tensiones entre la ciudad y el Estado como escalas e instituciones para la toma de decisiones, aunque los estados siguen ganando.

A pesar de que el sujeto principal de Habitat III son las ciudades, en el espacio de expositores de la conferencia dominaban los puestos de empresas y gobiernos nacionales. Es quizás una metáfora visual y material de los actores que ejercen el poder con más efectividad. En la conferencia de alcaldes del domingo 16 de octubre se escucharon, casi como un clamor, múltiples demandas para una mejor financiación de las corporaciones locales. Ada Colau, alcaldesa de Barcelona, reclamaba por ejemplo competencias para poder acceder directamente a fuentes de financiación externa sin el tutelaje del estado. Y el regidor de una gran ciudad del cono sur reclamaba la asignación directa a las administraciones locales de un porcentaje de fondos gestionados por las agencias de la ONU La insistencia en esas llamadas deja claro sin embargo quien sigue teniendo la llave de la caja de caudales: los gobiernos centrales.

Una sensación de catástrofe inminente: distopías para justificar cursos de acción dispares.

Se detectaba en Quito un cierto sentido de urgencia frente a amenazas globales en forma de cambio climático, migraciones, terrorismo o falta seguridad alimentaria. Un ejemplo evidente es el mural que colgaba de una de las paredes del stand de Turquía en la zona de exposiciones mostrando un collage de fotos de refugiados cruzando el mediterráneo, incluyendo una del pequeño Aylan Kurdi. El mural, por cierto, se completaba con una frase que calificaba a Turquía como "el país más compasivo del mundo". La inminencia de estos riesgos da pie a interpretaciones y respuestas diametralmente opuestas: desde políticas del miedo que cierren las fronteras para impedir el paso de extranjeros hasta programas de acogida e integración de refugiados como las que presentaron los alcaldes de las ciudades alemanas de Berlín y Colonia. Las intervenciones de éstos, cargadas de buenas dosis de practicidad, dejaban claro como prioridades la integración lingüística y económica de los refugiados por medio del aprendizaje temprano de la lengua y de la búsqueda activa de empleo.

Ha dominado el lenguaje políticamente correcto a pesar de haber espacios para la confrontación y la denuncia.

El filósofo francés Michel Foucault definía la parresia como el hablar claro y franco en el que uno expresa abierta y fielmente sus opiniones sin necesidad de recurrir a retórica, subterfugios o generalizaciones. Ha habido poco de esto en Quito. Si algo ha caracterizado las discusiones de Habitat III ha sido la preferencia por el consenso y el acuerdo. El elefante en la habitación se ha obviado en demasiadas ocasiones. Un ejemplo particularmente claro de esta estrategia comunicativa ha sido el stand de Israel, una instalación bellamente diseñada en la que no se podía encontrar ni un solo trazo del conflicto con Palestina, que es absolutamente determinante para entender los procesos de transformación urbana en el territorio del estado hebreo y los territorios palestinos administrados.

Por suerte, la presencia significativa de la sociedad civil en Quito ha permitido la confrontación explícita entre visiones enfrentadas. Que se lo digan si no a Mario Garcés, subsecretario de Fomento del gobierno de España, que fue duramente interpelado por Carlos Macías, portavoz de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH), al referirse a las cifras de desahucios y ejecuciones hipotecarias en el estado. La presencia de estas organizaciones ha sido posible en parte gracias al hecho de que la asistencia a la conferencia haya sido gratuita y a las ayudas de viaje de organizaciones como la fundación alemana Rosa Luxemburgo.

El riesgo de banalización de conceptos como 'resiliencia urbana' y 'derecho a la ciudad'.

Una de las novedades de Habitat III ha sido la referencia al "derecho a la ciudad" en numerosas ponencias y discusiones tanto en las sesiones del programa oficial como de los dps (contra)eventos paralelos y alternativos. Además aparece mencionado en la Nueva Agenda Urbana. Originalmente propuesta por el filósofo y sociólogo marxista Henri Lefebvre, la idea fue posteriormente desarrollada por el geógrafo (también marxista) David Harvey, que lo definió "como el derecho no solo de tener acceso a lo que ya existe [en la ciudad], sino también a cambiarlo [para] poder vivir con nuestras propias creaciones". Constituido como un eslogan clásico, aglutinador de movimientos de resistencia anticapitalista urbanos, en Quito daba la sensación de estar siendo adoptado -y por tanto también vaciado de contenido hasta cierto punto- por actores y organizaciones muy distantes de las que tradicionalmente han hecho uso de esta reivindicación.

Este proceso de banalización de los conceptos está siendo especialmente evidente en el caso de resiliencia urbana, una expresión en boga que está sustituyendo a la de desarrollo sostenible para referirse, a menudo de forma genérica y poco elaborada, a cualquier riesgo que amenace a las ciudades, especialmente en lo referido a sus potenciales impactos sociales y ambientales.

Las reivindicaciones de género han sido recurrentes.

La aplaudida intervención de Ada Colau en la asamblea de alcaldes del domingo 16 de octubre, con un tono mitinero y muy político, incluyó una llamada a la feminización de la política y una reclamación explícita de que las mujeres ocupen cargos de representación del máximo nivel. Reclamación que fue hecha en la cara del secretario general de Naciones Unidas saliente Ban Ki-Moon. Muchos otros ponentes, especialmente mujeres, dieron voz a estas demandas durante todos los días de la conferencia. Mi percepción es que hay un elemento de corrección política en parte de estas reivindicaciones, sobre todo en su parte de manifestación pública y menos en su puesta en práctica, una tarea significativamente más compleja y engorrosa.

A manera de conclusión: ¿hasta qué punto son productivos eventos como Habitat III?

Hay razones para el cinismo a la hora de hacer balance de un acontecimiento como Habitat III. Puede argumentarse que proporciona una coartada a aquellos que se encuentran cómodos con el estado actual de las cosas al proporcionarles una coartada útil, y que por tanto refuerza los intereses y las formas de hacer del status quo. Sin embargo, actores de muy diverso tipo se ven forzados a hacer explícitas sus posiciones. Hasta tal punto lo hacen que hay ciertos temas y formulaciones que han quedado proscritos de la Declaración de Quito. La importancia que otorgan organizaciones críticas con Habitat III a la letra del texto de la Nueva Agenda Urbana muestra hasta qué punto este documento -y el proceso que lo alimenta- tienen vida y agencia propia y son capaces de influir decisiones de calado y en escalas espaciales y temporales de gran magnitud.

Este blog es fruto, entre otros, de conversaciones mantenidas con participantes, ponentes y delegados que asistieron a Habitat III, en especial con mis compañeros de RMIT University, los profesores Ralph Horne y Jago Dodson y Vanesa Castán Broto (University College London). Dicho esto, el autor se hace responsable de todas las opiniones y percepciones, que son exclusivamente personales y no reflejan necesariamente la posición de RMIT University u otras instituciones mencionadas.