¿Cómo y cuándo reformar la Constitución y los tratados de la UE ante desafíos inéditos?

Toca celebrar estos días el 43 aniversario de la Constitución española. Si no es fácil sustraerse a una reflexión obligada, coral, ya prácticamente ritualizada, con ocasión de la efeméride de nuestra Norma fundamental de ordenación de la convivencia democrática en España bajo el imperio de la Ley, raya lo imposible -además de imperdonable- no hacerlo para quienes hemos dedicado nuestra vida profesional a explicarla. 

Como profesor de Derecho constitucional y europeo desde hace ya mucho tiempo, encuentro paralelismos interesantes entre las características y rasgos definitorios de la Constitución española como Norma materialmente suprema y jerárquicamente superior de nuestro ordenamiento jurídico, y las del Tratado de Lisboa (TL) que, junto con la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (CDFUE), asienta los cimientos basales del ordenamiento comunitario europeo.

Ambos Cuerpos normativos proceden de singulares experiencias constituyentes, conscientes de su envergadura excepcional y extraordinaria. Ambos se han pertrechado de mecanismos especiales para garantizar su supremacía jurídica (la Constitución española, con su sistema de garantía constitucional en el TC, con el blindaje de su rigidez y sus procedimientos agravados de reforma, Título X CE) y la primacía del Derecho europeo sobre el Derecho interno de los Estados miembros (EEMM), que incluye también procedimientos especiales de reforma que, en sus materias troncales (Instituciones incluidas) exige la unanimidad de todos sus integrantes (art.48 RUE)

En el caso de España y su Constitución de 1978 (ya a poco de ser la de más prolongada vigencia ininterrumpida de toda nuestra agitada peripecia histórica), resulta ya inabarcable la literatura especializada que aboga hace muchos años por acometer de una vez una reforma constitucional que, por un lado, dé cuenta de la maduración democrática de la ciudadanía y sociedad española, y, por otro lado, abra cauce, por primera vez en nuestra historia moderna y contemporánea, a una modificación y/o actualización de un Texto constitucional de acuerdo con los procedimientos previstos para ese objetivo, cosa que nunca logramos realizar en el pasado: nunca hubo una reforma constitucional exitosa, nuestros episodios nacionales están jalonados, en cambio, de golpes, pronunciamientos, asonadas, cuartelazos, crueles guerras civiles regadas con mucha sangre. 

Como ministro de Justicia del primer Gobierno Zapatero, formé parte del Consejo de Ministros que inició un procedimiento orientado a producir -por vez primera en España -una reforma constitucional reglada en sus procedimientos, en cuatro puntos correspondientes con otros tantos compromisos del programa electoral con que concurrimos a las elecciones de 2004: a)-Remover la preferencia del varón respecto de la mujer en la misma línea y grado de sucesión a la Corona (art.57.3 CE); b)-Incorporar, como otras Constituciones de nuestro entorno, una “cláusula Europa” de integración supranacional (arts.10 y 93 CE); c)-Introducir la relación nominal de las Comunidades Autónomas que, junto con las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, articulan la estructura territorial del Estado (art-137 CE) ; d)-Acometer la adaptación del Senado a su anunciado (y nunca completado) papel de “Cámara territorial” (art.69 CE). Sabido es que, tras el enjundioso Informe del Consejo de Estado (presidido entonces por el prestigioso maestro de constitucionalistas F. Rubio Llorente), la iniciativa careció de las mayorías requeridas en el Título X CE, y que desde entonces ahora la política española no ha hecho sino acentuar su cainismo crónico y recrudecer, a peor, la imposibilidad de abordar una operación de tal calado con mínimas perspectivas de viabilidad. 

De todas las cuestiones mentadas, no cabe duda razonable sobre la necesidad de revisar el Título VIII CE (“De la Organización Territorial del Estado”), plagado de previsiones obsoletas o de “procedimientos de un sólo uso”; pero tampoco es discutible que, a la vista de las contradicciones y divisiones imperantes en el paisaje social y político español, estamos, lamentablemente, cada día un poco más lejos de los acuerdos requeridos para hacer posible lo necesario.  

En el caso de la UE, el art.48 TUE prevé dos procedimientos de gran sofisticación para su revisión parcial (aspectos competenciales) o general (principios, Instituciones): la reforma “simplificada” y la reforma “ordinaria”. Y aunque es igualmente inabarcable la literatura doctrinal especializada en la UE que explica la construcción supranacional europea como un proceso gradual en el que siempre está pendiente “una nueva reforma de los Tratados”, tengo grabado en la memoria el momento inaugural de mi primer mandato como eurodiputado (y Presidente de la Comisión de Libertades, Justicia e Interior del PE) en que, al entrar en vigor el TL y la CDFUE (diciembre de 2009), el entonces Presidente del Consejo H. Von Rompoy proclamó con severa lucidez que, vistas las considerables dificultades que hubo que superar para aprobar esos Textos europeos de Derecho primario a tantas bandas (europeas y nacionales en los EEMM), debíamos asumir que ya no sería fácil ni probable alumbrar nunca su reforma, de manera que esos Textos estarían “en vigor el resto de nuestras vidas”.

Y, sin embargo, es un hecho que, transcurridos 43 años desde la ratificación en referéndum de la Constitución española (6 de diciembre de 1978), y 70 desde el arranque de la integración europea (Tratado de la CECA de 1951, seguido luego por los Tratados de Roma de 1957), los cambios impuestos por los tiempos se han acelerado a un ritmo más vertiginoso que nunca, sucediéndose las revoluciones tecnológicas y científicas globales muy por delante de las herramientas jurídicas de que disponemos para la gobernanza de la globalización.

La Pandemia del Covid se erige, seguramente, en el epítome más acabado de una secuencia de desafíos inéditos que no nos darán respiro si no actualizamos también la escala de nuestras respuestas políticas y jurídicas. Si, en los EEMM, la lucha contra los contagios dio lugar -al inicio de esta crisis carente de precedentes- a una miríada de respuestas de emergencia que expusieron crudamente sus limitaciones (leyes de emergencia insuficientemente formateadas para esta impredecible enormidad, restricciones de derechos y libertades en aras de la protección de la vida y de los Servicios de Salud como no habíamos visto nunca), en el escalón de la UE hemos visto intentar a marchas forzadas la edificación sobre la marcha de una UE de la Salud y de los Medicamentos (EU Health Union) e incluso una UE del Turismo (sector particularmente dañado, pese a su dimensión estratégica, a resultas del derrumbamiento de la conectividad y libre circulación de personas) que ha obligado a innovar la caja de herramientas jurídicas con la que trabajábamos antes de esta sacudida.

La crisis de maduración, operatividad, eficacia y plenitud de nuestros Textos jurídicos fundamentales impone, al hilo de cada reto, emplazamientos tan arduos como ineludibles. The good news is: de nosotros depende, de la ciudadanía española y europea sujeta a un proceso abierto de deliberación democrática acerca de la calidad y de la consistencia de las opciones disponibles, y las consiguientes respuestas. 

Cada aniversario sonoro, cada efeméride solemne, es también una cita y ocasión de reflexión, sobre lo mucho conseguido -lo que ya hemos hecho juntos- y lo mucho, aun, por hacer.