Asilo y migración: la reforma que la UE ha estado años limando y por fin ve consenso

Europa lleva años buscando una política común, sensata y justa en materia de inmigración y asilo, sin conseguirlo. A las lagunas del pasado se sumó en 2015 la crisis de los refugiados que llegaban mayoritariamente de Siria y el club comunitario se dio de bruces con la realidad: carecía de un marco, un protocolo y unas directrices claras, únicas, carecía de criterios y umbrales, de cuotas y de reglamentos. Ahora, por fin, se ha llegado al primer consenso que pone en marcha la maquinaria por la que legisla en Europa, aunque ni es por unanimidad ni cuenta con el apoyo de las ONG de la materia. Por algo es un tema "tóxica", como lo ha llegado a llamar Ylva Johansson, la comisaria de Interior. 

Cinco años tardaron los Veintisiete, tras aquella crisis, en poner negro sobre blanco sus primeras ideas. tras el fracaso de la asignación obligatoria de cuotas por país. Nació entonces una suerte de solidaridad "a la carta", con contribuciones flexibles. Tres años después de aquella propuesta y tras meses de negociaciones e innumerables compromisos, el pasado 8 de junio, en Luxemburgo, los ministros de Interior de la Unión alcanzaron el llamado Pacto de Migración y Asilo. Es sólo el principio del proceso: ahora comienza un periodo de negociación entre el Parlamento Europeo, la Comisión y el Consejo, hasta limar desacuerdos, que los hay. El deseo de España, que en el segundo semestre de este año ostenta la presidencia rotatoria del Consejo, es que antes de diciembre se apruebe. Si no, el horizonte deseable es abril de 2024, antes de las nuevas elecciones europeas. 

Según explican desde el Consejo europeo, su reto es cuádruple: "establecer un marco común que contribuya al enfoque global de la gestión del asilo y la migración"; "hacer que el sistema sea más eficiente y más resistente a la presión migratoria"; "eliminar los factores de atracción, así como los movimientos secundarios"; y "luchar contra los abusos y prestar un mayor apoyo a los Estados miembros más afectados".

"Es un paso histórico y un gran éxito poder finalmente unir a tantos Estados miembros (...). "No estaba segura de que esto fuera a salir. Es un día importante", señaló, al desbloquear el debate, la ministra de Migración sueca, Maria Malmer Stenergard, después de presidir 12 horas de negociaciones como responsable de la presidencia temporal del Consejo europeo. El plan para compaginar la solidaridad y la responsabilidad a un tiempo contó con los votos en contra de Hungría y Polonia, más las abstenciones de Lituania, Bulgaria, Eslovaquia y Malta. Para lograr la mayoría cualificada suficiente fue esencial convencer a Italia, uno de los países más afectados por la presión migratoria. Aún queda mucho por limar. 

En el marco que pasó la primera meta volante ya se van viendo, sin embargo, las grandes líneas. Por ejemplo, la nueva ley de la UE establece que las personas deben solicitar asilo en el primer país al que llegan, lo que ha llevado a los estados del sur, como Grecia, Italia y España, a exigir más ayuda. La solución final es el resultado de meses de negociación a nivel técnico que pretende garantizar el "equilibrio" entre la solidaridad que reclaman esos países del sur y las líneas rojas de los socios del este y del norte, sobre todo, que apelan a la "responsabilidad" de los primeros para contener los movimientos secundarios de personas.

En el pasado, Bruselas trató de obligar a los países del norte y del este de la UE a aceptar un cierto número de inmigrantes en función del tamaño de su población, pero fracasó. Ahora, se incluye un objetivo de reubicación de al menos 30.000 personas al año entre los Estados miembros para aliviar la presión que padecen los países de primera línea, la frontera exterior. El mecanismo de reparto será voluntario porque todos están de acuerdo en que no puede haber cuotas de reparto obligatorias. 

Sin embargo, quienes no acepten participar en el reparto tendrán que contribuir de otra forma: los países de la UE pueden optar por no reubicar a los inmigrantes si pagan 20.000 euros por persona a un fondo administrado por Bruselas. También podrán aportar material y otras capacidades para la gestión y control de los flujos migratorios, a la altura del valor de la compensación estimada.

Será la Comisión Europea la encargada de realizar una evaluación anual sobre la situación en cada Estado miembro y determinar cuáles se encuentran "bajo presión" por no tener capacidad para gestionar un pico repentino de demandantes de asilo o llegadas irregulares. En base a esa evaluación, Bruselas designará qué países pueden solicitar activar la "reserva solidaria" y acudir a ella para pedir un apoyo "razonable y proporcionado".

"La idea es que haya un conjunto de opciones disponibles para los Estados miembros para mostrar su solidaridad con un país que está experimentando la llamada presión migratoria", explicó Johanes Hahn, comisario europeo de Programación Financiera y Presupuestos, justo antes de la reunión. 

Los ministros de la UE también acordaron un nuevo sistema para separar a los solicitantes de asilo en función de la probabilidad de que se les conceda asilo. En 2022, apenas el 40% de quienes buscaron refugio en la UE cumplían con los requisitos. Según los nuevos planes, las solicitudes de personas de países considerados más seguros se filtrarán a través de un procedimiento de evaluación acelerado en la frontera. Habrá procedimientos obligatorios allí, no dentro del territorio, para aclarar si una persona puede o no ser derivada al sistema de asilo.

El proceso también se aplicará a personas que se consideren una amenaza para la seguridad nacional o que hayan engañado a las autoridades. A todos, incluidas las familias, se les prohibirá ingresar al país y permanecerán detenidas en centros especiales en la frontera hasta 12 semanas. Las personas de países considerados menos seguros accederían al procedimiento normal de asilo. 

El año pasado, las nacionalidades con las tasas más altas de reconocimiento de asilo en la UE incluyeron sirios, bielorrusos, eritreos, yemeníes y malienses. Según Cruz Roja, en toda la Unión Europea se registraron el pasado año 963.067 solicitudes de protección internacional, frente a las 630.630 del año anterior. Los tres principales países donde solicitaron asilo fueron: Alemania, con 243.835; Francia, con 156.455; y, también, España, con 118.842. Es un volumen que no se veía desde 2016 (con 1,2 millones), cuando estaba en su pico la llegada de personas que escapaban de la guerra de Siria. 

La Agencia de la UE para el Asilo (AUEA), este dato se explica por las situaciones crecientes de conflicto (de Ucrania a Sudán pasando por Afganistán) y de inseguridad alimentaria en diversas partes del mundo y también puede explicarse "en parte" con el levantamiento de "restricciones relacionadas con la pandemia de covid-19". En su intento de llegar al viejo continente, el año pasado murieron o desaparecieron 3.499 personas en el mar Mediterráneo y 1.215 en el océano Atlántico, según la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) de Naciones Unidas. Naufragios como el de la semana pasada en Grecia (con al menos 78 ahogados y cientos de desaparecidos) han llevado a Bruselas a insistir en que hay que lograr un marco "global y coherente" que ayude a que estas desgracias no se produzcan. 

Entre las medidas acordadas también está el establecimiento de una Agencia de Asilo de pleno derecho, la armonización de los procedimientos, de las normas de protección y del derecho de asilo (recogido claramente por legislación internacional), la nivelación en los criterios de acogida o la mejora de la base de datos de impresiones dactilares. Queda pendiente la posición de los Veintisiete sobre una de las propuestas de todo el paquete legislativo del pacto, el Reglamento de Crisis, que también se espera cerrar en breve.

En el caso de España, hay satisfacción. El ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska, calificó el consenso de "éxito rotundo". "Hemos dado un gran paso para dotar a Europa de un sistema de asilo y migración más eficaz, más solidario y más justo", dijo en Luxemburgo. "Hemos aceptado los procedimientos obligatorios en frontera, la solidaridad flexible, unas reglas más duras en materia de responsabilidad en los espacios temporales de la misma. Salvo para dos o tres Estados miembros hay diferencias de matiz que no pueden hacer que no haya acuerdo. Sería un fracaso (y) todo el trabajo de estos años dejará de tener sentido", señaló.

¿A qué se deben los votos en contra de Varsovia y Budapest? A que sus Gobiernos de ultraderecha no admiten ese concepto central de solidaridad, por flexible que sea. Entienden que se "socava la soberanía de todos los países de la Unión Europea", y por eso los polacos, incluso, van a llevar la norma a un refrendo. El jefe del partido gubernamental polaco, Ley y Justicia (PiS), Jaroslaw Kaczynski, dijo que los 20.00 euros por migrante son "una burla de la UE, una descarada discriminación a Polonia, que ya ha acogido a 2,2 millones de refugiados" ucranianos. "¡Esto es inaceptable! Quieren convertir Hungría en un país de inmigrantes a la fuerza", criticó, a su vez, el primer ministro húngaro Victor Orban en un viral mensaje en Facebook. Natural, sabida su postura antiinmigración, que les sigue rentando votos.

Hay otros países como Alemania, que ha apoyado los textos de referencia, en los que queda pelea interna a cuenta de esta materia, como evidencia el desacuerdo entre el canciller socialdemócrata Olaf Scholz con sus socios de Los Verdes, que reniegan sobre todo de las evaluaciones en frontera y las "prácticas inhumanas" que podrían afrontar los solicitantes de asilo.

Las lagunas detectadas por las ONG

Pese a los "esfuerzos" hechos, como destacaba la comisaria Johansson, a juicio de las ONG hay demasiadas lagunas en este consenso. Hay un consenso importante en organizaciones de enorme conocimiento de la materia, desde Amnistía Internacional a Oxfam, pasando por Human Rights Watch, CEAR, ACCEM o Pro Asyl, en indicar que las soluciones previstas por los Veintisiete no son ni tan justas ni tan solidarias como se pretende enfatizar. Se repiten términos como "injusticia", "ajeno al derecho", "inaceptable", "no adecuado", "excesivamente policial", "insuficiente". 

Entre las cuestiones más preocupantes para ellos se encuentra el sistema de "solidaridad a la carta" que permite la elección entre acoger personas refugiadas reubicadas desde los países con mayor presión de llegadas o pagar. CEAR añade que "se penaliza a los países cuando se produzcan movimientos secundarios incrementando el plazo de responsabilidad sobre la persona a tres años (actualmente es uno); se mantiene por defecto la obligación de examinar las solicitudes de protección internacional en el primer país de entrada; y no se contempla la existencia de otros vínculos familiares para la movilidad de las personas a otros Estados, vulnerando el derecho a vivir en familia".

El hecho de que los controles sean en frontera y acelerados hace temer a las ONG sobre la "necesaria valoración individualizada" de cada caso, para la que se necesita tiempo y no una situación de interinidad y hasta separación familiar mientras se revisan los papeles, los orígenes y los derechos. Como si a esta personas se las quisiera "alejar" de las fronteras de la UE, "bajo la presunción de que la mayoría no tienen necesidades de protección". Se teme, por tanto, una rebaja de las garantías procedimentales básicas "poniendo en riesgo la asistencia jurídica gratuita y el derecho de la persona a ser debidamente informada", dice CEAR. Oxfam recuerda que ese modelo ya se aplica en Grecia para mal, es un "modelo roto" que "encerrará a los refugiados, incluidos los niños, a un costo enorme, en centros similares a prisiones en los límites de Europa y bloqueará su derecho al asilo".

La experta en migración de esta organización, Stephanie Pope, ha acusado a los países de la UE de tratar de "evitar su responsabilidad de dar la bienvenida a los refugiados comprándose a sí mismos". "Estas propuestas no solucionarán las deficiencias crónicas del sistema de asilo de la UE. En cambio, señalan el deseo de la UE de bloquear a Europa de los solicitantes de asilo", ahonda. Habla de "carrera a la baja" en cuanto a los derechos de migrantes y asilados y destaca además las dudas sobre esos llamados terceros países seguros, a los que se puede enviar a las personas, sea o no su estado de origen, si se entiende que allí pueden estar a salvo. 

"Este es un sistema construido para fallar", sostiene Karl Kopp, director de asuntos europeos de la organización de defensa de la inmigración más grande de Alemania, Pro Asyl. ""Este no es un procedimiento de asilo justo, nadie da garantías de que en sus países de origen o tránsito, como Turquía, Marruecos, Libia o Túnez, vayan a estar a salvo y no se vayan a violar sus derechos. Hay centenares de investigaciones periodísticas que revelan lo que pasa en estos territorios", denuncia. "¿Qué es un país seguro, quién lo decide, cómo asumir esa discrecionalidad de cada país?". 

Otra piedra de toque son los llamados movimientos secundarios, los que vienen después de una primera toma en tierra en un país comunitario. Ahora, la UE introduce la presunción del riesgo de fuga y la atención se centra en evitar se den esos casos, incluso "penalizando" a los miembros que "no lo impidan" como a las personas solicitantes de protección internacional que lo pretendan, dice CEAR. Para ello, habrá más controles y alertas de “riesgo para la seguridad nacional” que, a su entender, son "poco transparentes y sin garantías, que estigmatizan y criminalizan a las personas".

Justo esta semana, coincidiendo con el Día Mundial del Refugiado del pasado martes, más ONG recordaban que, cuando ha querido, Europa ha sido absolutamente eficaz a la hora de atender a los refugiados que lo necesitaban, como ha ocurrido con los de Ucrania, la mayor oleada de desplazados en el continente desde 1945. Denuncian el "doble rasero" al que la nueva legislación quiere someter a quien venga. Una acogida "selectiva" a la que se han dedicado esfuerzos considerables y que evidencia que si se quiere, se puede. Con empatía. 

El ACNUR, la Agencia de la ONU para los Refugiados, lanzó el pasado enero una hoja de ruta para Europa, de cara al sprint final de estas negociaciones, en el que rogaba buenas prácticas y solidaridad "con todos, vengan de donde vengan", además de un escrupuloso respeto al derecho de asilo sin rebajar las obligaciones, con justicia y eficacia. Y recordaba decidir cosas nuevas, a futuro, está bien, pero también hay que retocar lo que falla. Ahí es clara la ONU: en suelo comunitario sigue habiendo "expulsiones violentas y graves violaciones de derechos humanos". "Estas violaciones ponen en peligro vidas y socavan los derechos humanos, incluido el acceso al asilo, así como el derecho a la vida", constata. También advierte que la UE debe hacer más para evitar tragedias en el Mediterráneo.

Mucho por hacer y muy delicado, porque lo que está en juego es el bienestar y la supervivencia de personas que lo arriesgan todo por ser europeos.