El refuerzo y ampliación de la iniciativa del Parlamento Europeo

Uno de los debates del Pleno del Parlamento Europeo (PE) de junio en Estrasburgo tuvo por objeto la reclamación de una reforma del Tratado de la UE (art.48 TUE) en la que, entre otros objetivos, se incorpore la Iniciativa Legislativa parlamentaria plena, un objetivo que requiere de alguna explicación adicional.

El PE es la única institución directamente electiva de la arquitectura de la UE. No solo es, por ser la única directamente legitimada por el sufragio universal de 450 millones de ciudadan@s europe@ en 27 Estados miembros (EEMM), motor de legitimación de su Decision Making Process, sino que es también el único Parlamento supranacional del mundo con potestad legislativa. Es un verdadero Parlamento en la medida en que inviste a la Comisión Europea en la persona de su President@, sino que puede derribarla con su moción de censura.

No es cierto que no disponga de Iniciativa Legislativa: sus Informes de Iniciativa (INI Reports, equivalentes a las Proposiciones No de Ley/PNLs del Derecho Parlamentario español, mandatan a la Comisión Europea a adoptar la subsiguiente iniciativa sobre el objeto señalado. En la generalidad de las

referencias de Derecho Comparado, los parlamentos nacionales de los EEMM, al igual que los gobiernos nacionales, están facultados para proponer  legislación, aunque, en términos estadísticos, la frecuencia con que esta se ejercita sea muy residual en comparación con la iniciativa que corresponde al gobierno (en España, por la vía de los Proyectos de Ley, art.87.1 CE, y, en los últimos años, de forma abrumadoramente predominante por la vía de los Decretos Leyes, art..86.1 CE).

En el Derecho de la UE, la facultad de Iniciativa Legislativa está reservada casi en exclusiva a la Comisión Europea (artículo 17.2 TUE). Tanto el Consejo de la UE (art. 241 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) como el PE (art.225 TFUE) tienen un derecho de iniciativa indirecto: pueden solicitar a la Comisión que presente una propuesta legislativa y solo en caso de no hacerlo esta debe justificar su negativa.

Además, el PE actúa de forma proactiva ejerciendo su influencia política en la labor general de planificación legislativa y definición de la agenda política del mandato quinquenal de la Eurocámara y la Comisión (Commission Working Program). Conforme al Acuerdo marco sobre las relaciones entre el PE y la Comisión Europea, esta debe tener en cuenta las prioridades expresadas por el PE, ofreciendo una justificación cuando se aparte de las propuestas previstas en el Programa de Trabajo Anual de la Comisión. Este acuerdo también prevé un diálogo estructurado entre la Comisión y las Comisiones Parlamentarias correspondientes.

En materias específicas, los Tratados confieren al PE un derecho de iniciativa directo. Esta facultad se refiere a las normas relativas a su composición, a la elección de sus miembros y a las condiciones generales del ejercicio de sus funciones. También se aplica a la constitución de Comisiones de Investigación y al Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo. Para ampliar estos supuestos, en julio de 2019, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, se comprometió a responder siempre con un acto legislativo a las solicitudes del PE (art. 225 TFUE/INI).

El desarrollo de las políticas de la UE requiere, como puede entenderse, un procedimiento complejo.

Los responsables de definir la agenda delimitan el campo de batalla político y los propios contornos del debate legislativo. La analogía con los parlamentos nacionales adquiere por ello también una importancia creciente. Sin embargo, el tejido actual de gobernanza supranacional e intergubernamental ha provocado,

en la práctica, que el éxito del PE dependa esencialmente de la modalidad de toma de decisiones del Consejo, órgano en que se reúnen los Gobiernos de los EEMM, sea por mayoría cualificada o por unanimidad.

Una de las principales diferencias entre los informes INI e INL reside en la definición de su contenido mínimo. Mientras que los informes INI pueden contener solicitudes de medidas legislativas, la propia naturaleza de los informes INL consiste en que deben contener solicitudes expresas y específicas de medidas legislativas subsiguientes. Pues bien, en este contexto, en el Pleno de la semana pasada en Estrasburgo se votó la Resolución del 9 de Junio sobre el Derecho de Iniciativa del Parlamento. En el voto final, el texto obtuvo 420 votos a favor. El Informe había sido aprobado en la Comisión de Asuntos Constitucionales del PE (AFCO) el 28 de abril de 2022, con una amplia mayoría.

El texto establece, finalmente, que el PE debe iniciar el procedimiento previsto en el art. 48 TUE para reformar los Tratados y establecer dicho derecho de Iniciativa Legislativa, pidiendo a las Instituciones que evalúen si el Acuerdo

Interinstitucional para Legislar Mejor (better law making) debe ser revisado, y si considera adecuado revisar las normas, procedimientos y requisitos internos del PE, en relación con la elaboración de Informes iniciativa legislativa (INL) en virtud del art. 225 TFUE.

El horizonte al que apuntan tanto los resultados de la Conferencia sobre el Futuro de la UE (organizada y completada en este mandato del PE y de la Comisión VDL) como los de los propios trabajos y Resoluciones del PE resulta, pues, inexorable y de claridad meridiana: con ocasión de la próxima reforma

de los Tratados, el PE ha de completar su propio proceso histórico de maduración y crecimiento en el sistema de la UE: En efecto, la institución que más ha crecido en el curso de la historia europea debe ensanchar y profundizar su facultad de Iniciativa Legislativa directa sobre todas las materias de su ámbito legislativo.

No es verdad insistimos— que no la tenga ahora, en absoluto: la tiene directa en su ámbito de autonomía normativa e indirecta en las demás, pudiendo ordenar/ mandatar a la Comisión Europea que adopte en el curso del mandato iniciativa legislativa al respecto. Así las cosas, se abren tres perspectivas, al menos, para mejorar el rendimiento de la Iniciativa respecto de su actual regulación por los Tratados: a)— La primera, que se obligue a la Comisión Europea, cada vez que el PE adopte un Informe de Iniciativa, a responder con prontitud y eficacia cumplidora, y adoptar la Iniciativa exigida por el PE; b)— La segunda, un acuerdo interinstitucional que refuerce la posición y la opinión del PE en los procedimientos legislativos especiales (por ejemplo, en los fiscales); c)— La tercera, corolario, es la reforma del art. 48 TUE que complete, finalmente, el proceso histórico de maduración del PE con la ampliación y el refuerzo

de su Iniciativa legislativa directa.