La ley de amnistía, en 9 claves

La polémica y controvertida ley de amnistía por fin ha visto la luz. Tras muchos meses de negociaciones y secretismo, que han tensado las negociaciones entre el PSOE y los partidos independentistas catalanes, la norma ha sido registrada este lunes en el Congreso de los Diputados. 

Será la llave —o una de ellas— para abrir la puerta a la investidura de Pedro Sánchez, presidente del Gobierno en funciones y candidato socialista, que previsiblemente contará con 179 votos a favor en la votación, que tendrá lugar el 16 de noviembre, después de que el debate comience este miércoles día 15, tal y como ha fijado la presidenta de la Cámara, Francina Armengol. 

La norma era una exigencia fundamental para los independentistas y finalmente es una realidad. Dieciséis artículos, dos disposiciones adicionales y una exposición de motivos inicial que será clave en la interpretación que los tribunales hagan de la misma desde el momento de su publicación en el BOE, cuando entrará en vigor en caso de ser aprobada por el Congreso. 

Veintitrés páginas que se pueden resumir en estas nueve claves: 

Reconoce la Constitución y el ordenamiento jurídico

Uno de los aspectos fundamentales de la ley de amnistía, sobre todo para el PSOE, es que el texto reconociera la Constitución y el sistema jurídico español. Aunque parezca una obviedad, a nivel político es de enorme trascendencia, porque supone alejar a los firmantes independentistas de la vía de la unilateralidad. 

Algo así se avanzaba en el acuerdo entre PSOE y Junts cuando el partido de Carles Puigdemont, el expresidente catalán huido en Bruselas desde 2017 y líder oficioso de esta formación, proponía "la celebración de un referéndum de autodeterminación sobre el futuro político de Catalunya amparado en el artículo 92 de la Constitución". De esta forma, venía a asumir el marco que fijó Sánchez: la Carta Magna. 

Pero el preámbulo de la nueva norma es claro en su exposición de motivos respecto a la Constitución de 1978: "España cuenta con un texto constitucional homologable a otros países de nuestro entorno que garantiza los derechos fundamentales".

Y se añade que, aunque "las metas a perseguir dentro del marco constitucional son plurales", "todos los caminos deben transitar dentro del ordenamiento jurídico nacional e internacional".

No incluye el 'lawfare'

El pacto entre PSOE y Junts tensó y mucho a las asociaciones de jueces que, en tromba y de forma unánime, salieron a contestar a través de un comunicado criticándolo. 

El motivo principal, la alusión al lawfare, es decir, la persecución política desde los tribunales que los independentistas catalanes achacan a varios casos que afectan a sus líderes y miembros. 

En el documento del pacto entre socialistas y posconvergentes, después de explicitarse que la ley de amnistía debía "incluir tanto a los responsables como a los ciudadanos que, antes y después de la consulta de 2014 y del referéndum de 2017, han sido objeto de decisiones o procesos judiciales vinculados a estos eventos", se indicaba que se llevarán a cabo "comisiones de investigación" en la próxima legislatura cuyas conclusiones "se tendrán en cuenta en la aplicación de la ley de amnistía en la medida que pudieran derivarse situaciones comprendidas en el concepto lawfare o judicialización de la política, con las consecuencias que, en su caso, puedan dar lugar a acciones de responsabilidad o modificaciones legislativas".

Las asociaciones de jueces, todas, reaccionaron rechazando las referencias al lawfare "y sus consecuencias", en alusión a las posibles comisiones de investigación parlamentarias sobre los jueces, algo que consideraron una "evidente intromisión en la independencia judicial" así como una "quiebra de la separación de poderes". 

Hasta el Consejo General del Poder Judicial llegó a advertir de que podría actuar "por los cauces legalmente establecidos" contra una práctica contraria a la "división de poderes".

Pero ni rastro del término lawfare en la ley de amnistía, que nada habla de este asunto, ni recoge referencia alguna sobre él. Es decir, tampoco se mencionan las comisiones de investigación que aparecen en el acuerdo entre PSOE y Junts. 

300 independentistas y 70 policías beneficiados en relación al 9-N y al 1-O

La norma abarca desde el 1 de enero de 2012 al 13 de noviembre de 2023 y afecta a "los actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable" de las consultas independentistas del 9 de noviembre de 2014 y del 1 de octubre de 2017, "de su preparación o de sus consecuencias". En suma, beneficiará a más de 300 independentistas y unos 70 agentes policiales, según los primeros cálculos.

Los dos primeros artículos son los que indican a qué delitos afecta la amnistía y, también fundamental, a qué delitos excluye. 

Entre los primeros, por ejemplo, los delitos entendidos como usurpación de funciones públicas o malversación por parte de quienes reivindicaran, promovieran o procuraran "la secesión o independencia de Cataluña", así como de quienes "hubieran contribuido a la consecución de tales propósitos". También a quienes colaboraran en la celebración de las consultas del 9-N y del 1-O, tanto habiendo contribuido a su consecución como sin tener competencias para ello, y que hayan sido entendidos como delitos de usurpación y malversación. De esta forma, la ley pretende proteger, sobre todo, a los responsables de los colegios electorales que se abrieron para permitir estas consultas.

Pero también se amnistía la respuesta a la intervención policial, como la actuación de algunos agentes. 

Por un lado, se amnistían "los actos de desobediencia, cualquiera que sea su naturaleza, desórdenes públicos, atentado contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos o resistencia que hubieran sido ejecutados con el propósito de permitir la celebración de las consultas populares". Y por otro, "las acciones realizadas en el curso de actuaciones policiales dirigidas a dificultar o impedir la realización de los actos determinantes de responsabilidad penal o administrativa", a las que se refiere la ley.

No se devuelven las fianzas

La norma establece que su aprobación "deberá conllevar el inmediato alzamiento de las medidas cautelares que hubieran sido adoptadas, incluso cuando tenga lugar el planteamiento de un recurso o una cuestión de inconstitucionalidad, así como la finalización de la ejecución de las penas impuestas". 

La ley establece además un plazo de prescripción de cinco años "para que los afectados puedan solicitar la amnistía aquí reconocida". La ley de amnistía entrará en vigor el día de su publicación en el BOE.

Eso sí, esto no implicará que quienes sean amnistiados puedan "percibir indemnización alguna" ni "restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa o sanción". Tampoco "exonerará la responsabilidad civil frente a particulares". Es decir, no se devolverán las fianzas depositadas. 

Laura Borràs no se beneficia

La presidenta de Junts no se verá finalmente beneficiada de la ley de amnistía, como así se llegó a asegurar en algunos medios de comunicación. 

Este hecho, que ya fue descartado antes de darse a conocer la ley por la mayoría de las partes negociadoras, se concreta claramente en el preámbulo de la ley y en el propio articulado, que circunscribe su alcance "al proceso independentista". Es más, para que nada se salga de ese perímetro, aclara que, aunque ha de aplicarse el principio de igualdad, esto "no implica la necesidad de dar un alcance universal a los efectos de la amnistía". 

De este modo, las causas ajenas al independentismo quedan totalmente al margen, como la condena de cuatro años y medio que afecta a Borràs por trocear contratos. Tampoco se ve beneficiada la familia Pujol, investigada por diversos casos de corrupción política. 

Sí los CDR

Los que sí se verán beneficiados por la amnistía son los llamados Comités de Defensa de la República, grupos activistas creados en 2017 de los que doce de sus miembros han sido acusados de pertenencia a organización terrorista por la Audiencia Nacional por planear la ocupación del Parlament de Cataluña y por participar en el corte de carreteras y en los levantamientos de las barreras de peaje. 

Al no existir, en ninguno de estos casos, hy muertes o delitos graves, excepciones al alcance de la amnistía que recoge la propia ley, quedarían sin castigo penal. 

De hecho, los delitos de terrorismo de inferior grado quedan exonerados siempre y cuando no haya sentencia firme. En este sentido, la última acusación a Carles Puigdemont por parte del juez Manuel García-Castellón, que le imputa un delito de terrorismo por la muerte de un hombre de un infarto durante las protestas en el aeropuerto del Prat (Barcelona) en 2019, quedaría exenta hasta que no se dicte sentencia. 

Puigdemont, 'limpio' en cuanto se apruebe

El artículo cuarto de la ley es el que beneficiaría a Carles Puigdemont, el expresidente catalán huido en Bélgica en 2017. 

En su punto tercero, este artículo indica que "quedarán sin efecto las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión de las personas a las que resulte de aplicación esta amnistía, así como las órdenes nacionales, europeas e internacionales de detención".

Puigdemont está procesado en el Tribunal Supremo por los delitos de desobediencia y malversación por el 1-O. Además, el magistrado Pablo Llarena puso en marcha una orden europea de detención, pero el juez todavía está pendiente de que el Tribunal de Justicia de la UE se pronuncie sobre la inmunidad parlamentaria tanto de Puigdemont como de Toni Comín. 

Otros beneficiados con órdenes de detención en contra son el exconsejero Lluís Puig y la secretaria general de ERC, ambos en Bélgica. 

La justificación política

El preámbulo de la ley sirve de justificación política y judicial de la misma, de explicación a los jueces para su correcta aplicación tal y como la quiere el legislador. 

El punto dos de la exposición de motivos desarrolla precisamente el argumentario político que da respaldo a esta norma, reconociendo el procés como un movimiento social y político surgido de la declaración de inconstitucionalidad del Estatut catalán en 2010. 

"Estos hechos", indica el preámbulo de la ley, "comportaron una tensión institucional que dio lugar a la intervención de la Justicia y una tensión social y política que provocó la desafección de una parte sustancial de la sociedad catalana hacia las instituciones estatales, que todavía no ha desaparecido y que es reavivada de forma recurrente cuando se manifiestan las múltiples consecuencias legales que siguen teniendo, especialmente en el ámbito penal".

Los redactores de la ley afirman que, con ella, se busca "establecer las bases para garantizar la convivencia de cara al futuro" y abordar "desde la política, un conflicto político". "Es un paso necesario para superar las tensiones referidas y eliminar algunas de las circunstancias que provocan la desafección que mantiene alejada de las instituciones estatales a una parte de la población".

Su aprobación, se afirma en el preámbulo, "garantizará la convivencia dentro del Estado de derecho" y generará "un contexto social, político e institucional que fomente la estabilidad económica y el progreso cultural y social tanto de Cataluña como del conjunto de España, sirviendo al mismo tiempo de base para la superación de un conflicto político". 

"Es una herramienta", aseguran, "que lo fortalece y mira hacia el futuro, devolviendo al debate parlamentario las divisiones que siguen tensando las costuras de la sociedad, mediante una renuncia al ejercicio del ius puniendi por razones de utilidad social que se fundamenta en la consecución de un interés superior: la convivencia democrática".

La justificación judicial

La exposición de motivos también incluye una extensa explicación jurídica, en la que los redactores de la norma llegan a asegurar que está avalada constitucionalmente. 

Lo argumentan afirmando, por ejemplo, que ya en 1986 dijo que la amnistía era constitucional en referencia a la Ley de Amnistía del año 1977. "En este pronunciamiento, se afirma taxativamente que 'no hay restricción constitucional directa sobre esta materia'", indican. 

Además, el preámbulo niega que esta amnistía pueda interpretarse "como un un alejamiento de nuestro marco legal. "Muy al contrario, es una herramienta que lo fortalece y mira hacia el futuro, devolviendo al debate parlamentario las divisiones que siguen tensando las costuras de la sociedad, mediante una renuncia al ejercicio del ius puniendi por razones de utilidad social que se fundamenta en la consecución de un interés superior: la convivencia democrática", asegura.

"Esta amnistía", prosigue el preámbulo, "constituye una decisión política adoptada bajo el principio de justicia en el entendimiento de que los instrumentos con los que cuenta un Estado de derecho no son, ni deben ser, inamovibles; toda vez que es el Derecho el que está al servicio de la sociedad y no al contrario, y que por tanto este debe tener la capacidad de actualizarse adaptándose al contexto de cada momento".

Además, recuerda que ordenamientos jurídicos de otros países europeos, como Francia, Italia o Portugal, incluyen esta figura en sus constituciones; así como el aval de numerosas sentencias de tribunales de la Unión Europea.