La UE y el Consejo de Europa: en pugna por el estándar de derechos más exigente del mundo

En buena parte —y la más importante— de la tarea legislativa acumulada en el Parlamento Europeo (PE) para esta recta final de la Legislatura Europea 2019/2024, destacan particularmente los aspectos entroncados en el compromiso de la UE en el respeto y garantía de los derechos humanos (tal como los conoce el Derecho internacional) y los derechos fundamentales (como los denominan tanto el Derecho constitucional de los EEMM como el Derecho Europeo).

Mucho de la controversia que todavía pende de resolución en el debatido Pacto de Migraciones y Asilo —a expensas de la tensa pugna entre el PE y el Consejo de la UE que conocemos como “trílogos” previa a su definitiva aprobación y entrada en vigor— tiene que ver con el estándar europeo de protección de los derechos humanos, singularmente exigente en situaciones de vulnerabilidad como sin duda lo son las de migrantes irregulares y demandantes de asilo. Pero también es ese el caso de otros procedimientos legislativos prioritarios para la Presidencia Española del Consejo de la UE: así, la Directiva contra la Trata (AntiTrafficking of Human Beings), la Directiva contra el Abuso Sexual Infantil en la Red (Child Sexual Abuse Online), la Directiva sobre la Violencia contra la Mujer, e incluso los Reglamentos de Inteligencia Artificial: en todos estas iniciativas el objetivo principal del PE pasa por asegurar su coherencia con la Carta de Derechos Fundamentales de la UE/CDFUE y con la jurisprudencia garantista del TJUE.

Pero, además de ello, en el transcurso de esta Legislatura 2019/2024 ha gravitado todavía un asunto trascendente, pese a desenvolverse lejos del foco de interés de la agenda europea y de su —siempre escaso— seguimiento mediático: se trata de la adhesión de la UE (revestida de personalidad jurídica única, art.47 TUE) al Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH, 1950). Este CEDH es sin duda el más granado producto del Consejo de Europa (CdE, fundado en Londres en 1949), organización supranacional concéntrica a la de la UE (integra a 46 EEMM, habiendo sido 47 hasta la expulsión de Rusia tras su guerra ilegal contra Ucrania), cuya garantía jurisdiccional corresponde al Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH, con sede en Estrasburgo).

Es sabido que el éxito histórico de la UE reside en ser una experiencia fundada y regida por el Derecho: establece un ordenamiento jurídico provisto con fuentes propias (Tratados/Derecho primario o constitucional, y Actos Legislativos/Derecho derivado), cuya primacía y eficacia directa sobre el Derecho de los EEMM aseguran, en primer término, los Poderes Judiciales nacionales, y, como garantía suprema, el TJUE en Luxemburgo (art.19 TUE y 344 TFUE, entre otros).

Toda la razón de ser de la construcción europea descansa, precisamente, en su sujeción a Derecho, vinculante para sus instituciones y para sus EEMM, desde el reconocimiento de su autonomía (es distintivo y único en su género, correspondiendo al TJUE su interpretación vinculante) y de su convivencia o diálogo con los ordenamientos nacionales.

No obstante, continúa pendiente de resolución, aun hasta día de hoy, la conjugación del sistema de los derechos de la CDFUE con el concéntrico sistema de los derechos del CEDH “diálogo jurisprudencial” entre los respectivos TC de los EEMM con el TEDH y TJUE. Pero la dificultad es hacerlo sin lesionar la autonomía distintiva del Derecho de la UE y el monopolio de su garantía e interpretación uniforme que reclama para sí el TJUE de Luxemburgo.

Hasta tal punto es esto así que, pese a que tanto el mandato ordenado por el Tratado de Lisboa (art.6 TUE) para que la UE pase a ser parte signataria del CEDH (sería así la primera organización supranacional en adherirse, junto a sus 46 EEMM, entre ellos los 27 de la UE) como la propia CDFUE (cuyos arts. 51 a 54 establecen las reglas para su interpretación y eficacia en compatibilidad con el CEDH) están plenamente vigentes desde hace 14 años ya, la negociación conducente a la adhesión al CEDH por parte de la propia UE encallaron hace ya 10 años, como consecuencia de un Dictamen (2/2013) en que el TJUE interpuso condiciones y objeciones todavía no superadas en la negociación en curso.

La Legislatura 2019/2024 transcurre hacia su tramo final (Elecciones Europeas en junio 2024), y las negociaciones sobre cuya marcha reporta regularmente la Comisión Europea ante las Comisiones de Libertades, Justicia e Interior del PE (Comisión LIBE) y de Asuntos Constitucionales (Comisión AFCO) no han cubierto todavía las dificultades impuestas por las interacciones complejas entre ambas cartas de Derechos y ambas jurisdicciones, ni cómo hacerlo sin perjuicio de la exclusividad jurisdiccional del TJUE en la garantía de primacía del Derecho de la UE y de las obligaciones impuestas por el ordenamiento comunitario europeo sobre los EEMM.

Excuso aquí el comentario —nos llevaría muy lejos— de los procelosos capítulos de esa negociación: a)-Cómo asegurar la presencia y representación de la UE en el Comité de Ministros del CdE junto a los EEMM, teniendo en cuenta que todos los EEMM de la UE lo son también del círculo más amplio; b)-Cómo articular la participación de la UE o de sus EEMM como “coayudantes” (algo así como corresponsables) en una causa de alegada violación de los derechos consagrados en el CEDH; c)-Cómo proyectar las garantías del CEDH sobre la PESD, teniendo en cuenta que ésta se encuentra fuera de la jurisdicción del TJUE; d)-Y, en suma, lo más difícil, cómo vertebrar la coexistencia de ambos niveles de protección de derechos y de jurisdicciones sin perjudicar el reclamo de exclusividad del TJUE sobre el Derecho de la UE.

También en esto el tiempo corre, y apremia la conclusión de tan prolijo prontuario de frentes de negociación. Pero procede, en descargo de cualquier valoración precipitadamente pesimista de lo conseguido hasta ahora, recordar aquí que la UE es, de lejos, la más virtuosa suma de libertades, derechos, cohesión (territorial, social, intergeneracional), bienestar, prosperidad, resolución pacífica de conflictos y proscripción de la pena de muerte que existe en el planeta Tierra. Y que, junto a sus jurisdicciones tutelares de derechos (Poderes Judiciales y TC nacionales, TEDH y TJUE), su arquitectura institucional se ha pertrechado de una espesa y densa red de instituciones auxiliares (Defensores/Ombudspersons, Autoridades de Datos, Consejos de Transparencia, Agencia Europea de Derechos Fundamentales/FRA) sin parangón tampoco en todo el orbe global.

El PE continúa ejerciendo su escrutinio sobre la Comisión Europea para completar el mandato de adhesión al CEDH, y continúa mostrando —en cada Pleno de Estrasburgo, en cada debate monográfico sobre el Estado de Derecho, la Democracia y los Derechos Fundamentales en la UE— su compromiso sin pausa con ese estándar de derechos que impregna a todas y cada una de las leyes europeas pendientes de completamiento.